김영명 전문가는 유보통합을 유치원과 어린이집의 이름을 바꾸는 일이 아니라고 설명한다. 0세부터 5세까지 모든 영유아가 기관 유형과 지역에 따라 차별받지 않고 국가 책임 아래 교육과 돌봄을 받도록 행정·재정·인력·지원체계를 새롭게 정비하는 국가적 과제라는 것이다. 최근 입법 과정에서는 영유아보육법 개정을 복잡하다는 이유로 뒤로 미루려는 흐름이 거론된다고 짚는다.

글쓴이는 각 법이 맡는 역할이 다르다고 말한다. 지방교육자치법을 고치면 교육감의 사무 범위를 넓힐 수 있고, 지방교육재정교부금법을 고치면 재정 지원의 근거를 마련할 수 있다. 하지만 어린이집의 설치·운영, 지도감독, 보육계획, 교직원, 지원체계의 기본 법률은 영유아보육법이다. 이 법이 그대로면 교육청에는 일부 책임과 재정 부담만 생길 수 있다고 본다.

현장 혼란이 어떤 모습일지도 구체적으로 제시한다. 교육청은 "이제 교육청 책임"이라 하고 지자체는 "아직 법상 보육사무가 남아 있다"고 말할 수 있다. 그러면 어린이집은 어느 기준을 따라야 하는지, 최종 책임이 누구에게 있는지, 재정이 어떤 경로로 안정적으로 지원되는지 알기 어려워진다고 한다. 김영명 전문가는 이를 통합이 아닌 혼합체계라고 표현한다.

김영명 전문가는 예외와 단서도 분명히 밝힌다. 2법만 개정한다고 해서 "0~2세는 어린이집, 3~5세는 유치원"이라는 구분이 법으로 곧바로 확정되지는 않는다고 인정한다. 다만 행정체계, 재정 흐름, 정책 우선순위, 기관 지원 기준이 오래 한 방향으로 움직이면 현장이 그 방향에 맞춰 재편된다고 본다. 유아반의 지위 보장, 재정 지원, 교직원 처우 개선, 교육청 이관 기준이 없으면 어린이집 유아반이 약화될 수 있다고 말한다.

2법이 불가피하게 먼저 추진될 경우에 필요한 조건으로 다섯 가지를 든다. 영유아보육법 개정 시기와 내용을 담은 후속 입법 로드맵, 개정 전까지 교육청 책임 사무와 지자체에 남는 사무의 임시 역할 분담, 어린이집 유아반의 교육과정 운영·교사 인건비와 처우·장학과 연수·장애유아와 특수교육 지원 방안이다. 여기에 임시 분담이 최종 통합체계로 이어지는 설계와 교직원·부모가 참여하는 논의 구조가 더해져야 한다고 한다.

글쓴이는 영유아보육법 개정이 어렵다는 말을 이해한다고 하면서도, 어린이집 사무 이관에 중앙정부·교육청·지자체·보육현장·교직원·재정 당국의 이해가 얽혀 있기 때문에 오히려 더 분명한 법적 설계가 필요하다고 강조한다. 쉬운 법부터 고치는 방식은 단기적으로 입법 부담을 줄이는 것처럼 보여도 장기적으로 현장의 혼란과 갈등을 키울 수 있으며, 지금은 속도보다 방향이 더 중요하다고 말한다.